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　　摘要：《商業銀行資本管理辦法》（征求意見稿）對國內銀行監管規則進行了全新的梳理和重大修改，也標志著國內銀行業將在全球范圍內率先實施巴塞爾III。新規則在風險權重體系、最低資本要求、操作風險資本要求等方面對商業銀行帶來了壓力，部分銀行必須通過外源融資才能達到要求。四級分類監管體制的建立，有助于促進商業銀行更好地實施第二支柱和第三支柱的要求。個別國內銀行可能成為全球系統重要性銀行，短期將承受較大的壓力，如何監管系統重要性銀行也成為監管機構面臨的重要挑戰。

　　關鍵詞：管理辦法 商業銀行 巴塞爾資本協議 資本充足率

　　2011年8月15日，中國銀監會發布了《商業銀行資本管理辦法》（征求意見稿）（下文簡稱《辦法》）。由于銀監會已在5月底要求大型銀行測算部分指標變更對銀行資本金充足率造成的影響，并在測算后根據銀行的意見進行了部分調整，所以本次征求意見稿獲得實施的可能性比較大。

　　在《辦法》中，銀監會整合了舊的《商業銀行資本充足率管理辦法》和11個新資本協議實施監管指引，并對商業銀行的資本監管指標體系進行了重大調整。此前，商業銀行的資本監管基于資本充足率（以及由此衍生的核心資本充足率）的單一指標，并實行資本充足率不低于8%、核心資本充足率不低于4%的單一標準，《辦法》則建立了一套多指標、多層次的監管體系。由于目前國內還沒有銀行實施巴塞爾II，《辦法》意味著中國銀行業將從現行的巴塞爾I監管體系直接過渡到巴塞爾III監管體系。

一、《辦法》出臺與國內銀行風險管理水平

　　2004年2月，銀監會出臺了《商業銀行資本充足率管理辦法》，明確了國內銀行業開始準備實施巴塞爾新資本協議（巴塞爾II），初步建立了審慎資本監管制度，確立了資本監管在審慎銀行監管中的核心地位。近年來，國內商業銀行在資產規模擴大的同時、資產利潤率達到了國際銀行業的良好水平；資本充足率明顯提高、所有銀行均超過了8%的監管要求；實現了不良率和不良貸款“雙降”；部分銀行通過準備實施新資本協議建立了系統的內部評級體系和風險管理流程。基于國內銀行業的不斷努力，2009年中國被接納為巴塞爾銀行監管委員會的正式成員，并在全球范圍內率先實施巴塞爾III。當然，不良率降低與貸款總額迅速上升的稀釋作用有一定關系、不良貸款總額下降也與一次性剝離有關，但銀行業不良資產狀況較為平穩卻是事實，未來風險尚待進一步觀察。

　　以交通銀行為例，目前交通銀行已經建立起比較完善的全面風險管理體系，經濟資本系統開始試運行，風險收益理念也將逐步得到貫徹。通過準備實施巴塞爾II，建立了系統的風險管理組織框架和治理結構，第一支柱項目初具成效，已進入達標申請的關鍵階段，第二支柱項目已經成功結束，進入推廣階段，初步建立了完整的內部評級體系。作為國內首批實施巴塞爾II的6大銀行之一，交行還計劃向高級計量方法過渡。盡管國內系統重要性銀行的名單尚未最終確定，交行已經準備按照系統重要性銀行的要求，從2012年開始實施巴塞爾III有關資本充足率、杠桿率、流動性等監管指標。

二、《辦法》的創新及其對我國銀行業的綜合影響

　　相比現行的資本監管體系，《辦法》的創新之處在于：一是根據巴塞爾III規則細化了核心一級資本要求，將銀行按照資本充足率分為四大類，實施差別監管；二是由于2011年底將有6個國內大型銀行開始實施巴塞爾II，所以《辦法》借鑒了巴塞爾II的風險分類和監管方法，體現出統籌實施巴塞爾II和巴塞爾III的思路，；三是由于初步測試后認為對銀行的影響太大、所以對“鐵公基”、融資平臺、期限調整、房地產等貸款的風險權重調整就沒有納入第一支柱，而是由銀監會根據現實情況進行自由裁量，表現出務實的態度；四是部分規則在反映銀行資產的真實風險的同時，還能考慮國內調控政策，如針對第一、第二套房設置了不同的風險權重；五是吸收了巴塞爾III宏觀審慎監管的內容，首次明確了儲備資本要求和逆周期資本要求，資本監管的動態性特征更加明顯；六是對國內銀行增加了操作風險的資本要求，這意味著那些沒有實施巴塞爾II計劃的銀行也要計提操作風險，而即將實施巴塞爾II的銀行將可以通過信用風險內部評級法、操作風險高級法和市場風險計量高級法獲得資本節約，預計實施巴塞爾II的銀行數量將增加。

　　次貸危機的重要啟示，就是單一資本監管是不夠的，所以巴塞爾III在提高資本要求的數量和質量的同時，還針對銀行的流動性、杠桿率等設置了明確的監管要求。《辦法》在原《商業銀行資本充足率管理辦法》的基礎上，整合了2008-2010年間銀監會發布的11個新資本協議實施監管指引，融入了更新的巴塞爾III監管規則。銀監會針對流動性和杠桿率另行建立管理辦法，并在《辦法》中設置了比國外同行更高的資本要求，是因為國內銀行遭受次貸危機的影響較小、本身已經具備較高的資本充足率水平，加上國內銀行風險管理體系剛剛建立、計量模型沒有經受過完整周期的考驗、監管機構對銀行的風險計量水平和能力還需要進一步觀察，所以采取了高標準的要求。不過考慮到當前國內經濟和金融市場的現實，銀監會調整了部分指標的要求，如：1）原計劃貸款準備金中超過2.5%的部分才能計入資本金，后來為了降低對銀行的負面影響而調低到1.5%，2）《辦法》取消了75%的銀行資本必須為核心一級資本的要求，這有利于減輕對銀行經營的壓力，也有助于緩解股市的融資壓力；3）考慮到巴塞爾II的同步實施，操作風險基本指標法的?值從15%調整為18%，并設定了5年的過渡期。[1] 綜合看來，雖然國內銀行將面臨長期的資本壓力，《辦法》還是比較符合我國銀行業的現實情況的，其實施將是我國銀行業率先跨入巴塞爾III階段的標志，必將載入銀行業發展史冊。

　　從具體規則來看，《辦法》將從風險權重體系的調整、資本方面更高的數量和質量要求等方面，促進國內銀行的戰略轉型。一是提高了部分業務的資本要求，如對同業業務設置了較高的權重，促使銀行更多的依賴比較穩定的存款、防止風險在銀行業內部積累（賦予更高的相關系數）；二是在資本構成上，嚴格了合格資本的要求，使資本能夠真正有效地起到吸收損失的能力，并為附屬資本工具的開發留下了空間；三是下調了零售類、微小企業貸款資產的風險權重，在堅持審慎監管原則的同時，有助于促進資產結構優化；四是整體較高的資本充足率要求，有助于推動銀行發展不占用資本的業務。可以說，《辦法》將有力地推動國內銀行成為“服務型銀行”。

三、《辦法》中資產風險權重調整對國內銀行的影響

　　（一）《辦法》對風險權重體系的主要調整

　　在《辦法》中，對銀行資產的風險權重體系進行了重新規定，對銀行的影響是多方面的，其中以下幾個方面影響較大：1）為了降低銀行的關聯度，銀監會針對同業業務提高了資本要求，同業占比較高的銀行將具有較大的資本補充壓力；2）首次提出了對銀行操作風險的資本要求，且具體指標設定為總收入的18%，高于巴塞爾II規定的15%，由于現行資本要求中并沒有針對操作風險計提資本金，這有可能平均降低0.5%左右的銀行資本充足率（見表1）；3）對工商企業股權風險暴露不再采用簡單的資本扣除方法，而是區分不同性質的股權風險暴露，給予不同的風險權重；4）下調了微小企業債權和個人貸款的風險權重（從100%下調到75％），零售貸款占比較高的銀行會有受益；5）對內部評級法和權重法設置了差別較大的資本要求，對于內部評級體系實施比較完備的銀行來說，如銀行轉為內部評級法，資本充足率將獲得部分節約。

表1 操作風險對國內銀行資本充足率的影響（億元）

資料來源：公司年報。 

注：使用基本指標法，?值按照10%進行測算。RWA: 風險加權資產；CAR: 資本充足率

　　（二）《辦法》對銀行資本充足率的影響

　　《辦法》中拉低資本充足率比較明顯的是操作風險和同業資產（見表2）：

　　一是大型銀行所受負面影響相對較大（主要是操作風險達標的過渡期較短），不過實施巴塞爾II的大型銀行將能夠通過內部評級法的實施來降低部分壓力，而中小銀行具有較長的過渡期、影響相對較小。

　　二是對于同業資產占比較高的銀行也將受到較大的影響，原規定“商業銀行對我國其他商業銀行債權的風險權重為20%，其中原始期限四個月以內（含四個月）債權的風險權重為0” ，由于同業資產以短期為主，將風險權重提高到25%將對同業債權占比較高的部分中小銀行有較大的負面影響。

　　三是對于系統重要性銀行來說，還要承受1%左右的附加資本要求，短期對這些入選的銀行會有一定的壓力。

　　最后，在超額撥備方面，可計入資本的門檻提高導致部分撥備不足的銀行資本充足率下降，而計入附屬資本的最高限額提高0.25%對撥備水平較高的銀行有利，撥備水平較低的銀行卻有資本壓力。

表2 銀行資產風險權重的主要變動

資料來源：《辦法》

四、《辦法》體現出的監管模式變革

　　2003年12月27日修訂的《人民銀行法》、《商業銀行法》和新通過的《銀行監管法》建立了中國在巴塞爾I規則下的銀行業監管框架。由于巴塞爾I僅僅規定了資本充足率指標，國內的監管框架將國內銀行區分為資本充足、資本不足和資本嚴重不足三類。而在巴塞爾III框架下，監管的要求分為資本充足率、監管監督和市場約束等三個主要支柱，所以《辦法》針對銀行是否滿足資本充足率、第二支柱的監管要求，將銀行分為四類進行監管（見表3）。銀行應該努力成為第一類銀行（資本充足銀行），否則將面臨各種形式的限制和處罰。

表3 《辦法》按照資本充足率（CAR）對銀行進行的分類

資料來源：《辦法》、銀監會網站

　　《辦法》對銀行的分類是從巴塞爾I監管體系向巴塞爾II、III監管體系的升級，如果銀行沒有進入第一類陣營，將面臨同業的歧視性待遇，這體現了銀監會促進銀行自我約束和監管約束的思路，同時有利于市場監督。值得指出的是，由于在分類監管中，銀監會將針對單家銀行設定預警指標，預警指標比最低標準要高，所以銀行將受到更高的資本約束，而銀監會針對資本充足的銀行也有提前介入、采取措施的權力，這一方面可能會突破銀行監管法賦予銀監會的針對銀行“違反審慎經營規則的行為”采取措施的權力，另一方面也降低了監管的透明度。

　　商業銀行可以根據自身業務特征、風險管理能力和發展戰略，選擇不同的資本計量方法，這是巴塞爾II相比國內現行巴塞爾I的重要突破。實踐表明，巴塞爾I統一的指標體系不利于銀行風險管理體系的建設和風險管理水平的提高，所以巴塞爾II提出了合格的銀行使用內部評級體系進行風險計量的選項。比如，從信用風險來看，巴塞爾I針對銀行貸款給出了不同的風險參數，而在巴塞爾II體系則允許銀行使用內部評級初級法和高級法。歐美等國的測算表明，巴塞爾II提出的內部評級初級法相比巴塞爾I的標準法具有資本節約的效果，而內部評級高級法相比初級法也具有資本節約的效果，這將形成促使銀行不斷提升風險計量水平的正向激勵，也有利于整個金融系統的穩定。

五、全球系統重要性銀行規定對銀行業和監管者的挑戰

　　本輪金融危機后，系統重要性銀行道德風險受到了各方廣泛關注。為了降低大型銀行因“太大而不能倒”而獲得的不公平競爭能力、以及因大型銀行倒閉對金融市場和實體經濟造成的負面影響，國際金融監管機構提出了初步建議。巴塞爾銀行監管委員會(BCBS)發布的《全球系統重要性銀行：評估方法和附加資本要求》（征求意見稿）針對如何降低全球系統重要性銀行經營失敗的概率提出了建議，建立在提高銀行在持續經營基礎上更高的損失吸收能力；而金融穩定理事會(FSB)發布的《系統重要性銀行的有效清償》（征求意見稿）則通過提高全球復蘇和清償框架，針對全球系統重要性銀行在經營失敗的情況下，如何降低其負面影響提出了建議。

　　巴塞爾銀行監管委員會認為有28家全球系統重要性銀行關系到全球金融系統的穩定，因此需要具備額外的抵御損失的能力。 具體而言，系統重要性銀行將被分成4類，重要性最高的銀行需要擁有超過巴塞爾Ⅲ下限（7%）2.5%的普通股一級資本緩沖，其他隨系統重要性降低而分別為需要擁有超過7%下限2%、1.5%和1%的一級資本。如果無法達到資本金要求，監管者有權暫停其股息派發，并施加限制措施。巴塞爾銀行監管委員會提議，在特定條件下，系統重要性最高的銀行在滿足最高的附加資本要求之外，還應額外滿足1%的附加資本要求，這意味著部分系統重要性銀行可能面臨高達3.5%的附加資本。

　　目前全球系統重要性銀行的名單尚未最終公布。巴塞爾銀行監管委員會主要是根據2009年的銀行數據進行判別，隨著次貸危機的影響消退，銀行的排名將發生較大變化，入選名單也會隨之變動。全球系統重要性銀行的評估指標包括跨境業務占比、銀行規模、相關性、服務的可替代型和業務復雜度等，其中每項占比20%。從國內大型銀行來看，由于2009年農行沒有上市而免于測算，工行、中行、建行都有入選的可能，目前國內銀行業務同質化嚴重，不過工行和建行在國際化方面遠遠落后于中行（見表4），所以中行成為全球系統重要性銀行的概率相對較高。如果成為全球系統重要性銀行，首先將面臨更高的資本要求，且該資本主要是普通股，短期有達標的壓力；其次還將面臨更加嚴格和頻繁的監管，還有可能在部分復雜產品準入方面接受“歧視性待遇”。長期看來，全球系統重要性銀行代表著一種品牌和實力，將會在市場形象、資產評級、海外業務開展、市場準入和跨國兼并收購等方面帶來正面影響，監管機構也可能針對全球系統重要性銀行出臺一些特別優惠措施（如交易對手風險權重、特色產品指定行等）。不過，從該指標設計的初衷來看，主要還是約束大型銀行的擴張、降低因一家銀行經營失敗而導致一國甚至全球金融系統受到較大影響的可能性。所以，短期效應仍以限制為主。

　　對于監管者來說，如何針對系統重要性銀行進行有效地監管，是一個比較復雜的問題，如判別標準、監管力度、監管成本、救助成本籌集和分攤等重要問題都還沒有解決。巴塞爾銀行監管委員會公布的全球系統重要性銀行評估方法和資本附加要求、金融穩定理事會公布的有效清償規則都停留在征求意見階段。中國銀監會曾表態對國內、全球系統重要性銀行實行統一的監管標準，而在巴塞爾銀行監管委員會出臺認定標準后又提出將對全球系統重要性銀行實施不低于國際標準的監管要求，這說明監管者對于如何監管全球系統重要性銀行也不是非常清楚。監管機構還需要在國際監管協調、統一監管標準、建立全球清償系統等方面繼續努力。

表4 上市銀行海外業務及占比（2010年）

數據來源：2010年上市銀行公司年報

注：

[1]在征求意見稿發布前，銀監會曾經召集部分大型銀行進行影響測算，部分銀行資本金下降超過了4%。為了降低對銀行的負面影響，銀監會對部分要求進行了調整，整體影響努力控制在1%左右。

參考文獻：

[1] 銀監會，《商業銀行資本管理辦法（征求意見稿）》，2011年8月15日，www.cbrc.gov.cn

[2] 銀監會，銀監會有關部門負責人就《商業銀行資本管理辦法（征求意見稿）》答記者問，2011年8月15日，www.cbrc.gov.cn

[3] Basel Committee on Banking Supervision, International convergence of capital measurement and capital standards, July 1988, www.bis.org.

[4] Basel Committee on Banking Supervision, Basel II: International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: A Revised Framework, Nov 2005, www.bis.org.

[5] Basel Committee on Banking Supervision, Basel III: A global regulatory framework for more resilient banks and banking systems, Dec 2010, www.bis.org.

[6] Basel Committee on Banking Supervision, Guidance for national authorities operating the countercyclical capital buffer, Dec 2010, www.bis.org.

[7] Basel Committee on Banking Supervision, Global systemically important banks: Assessment methodology and the additional loss absorbency requirement (Consultative Document), Jul 2011, www.bis.org.

[8] Financial Stability Board, Effective Resolution of Systemically Important Financial Institutions Recommendations and Timelines (Consultative Document), Jul 2011, www.financialstabilityboard.org