從規模帶動到制度引領，上海如何邁向高水平改革開放
時間：2023-11-27
作者：屠光紹
Q1：今年9月是上海自貿區啟動十周年。作為上海自貿區的籌備及前期建設的親歷者，您能否談談自貿區建設的初衷和背景？為什么第一個自貿區會落子上海？
屠光紹：回看2013年，我國的對外開放已經取得了諸多重大進展。從最早的經濟特區開放到沿海開放、中西部開放乃至全國開放，成效顯著。但是，從國際經貿發展的新進程和新趨勢來看，特別是從中國更高水平開放的需要來看，還有很多領域有待深入探索。2008年全球金融危機后，全球資源正在進行新一輪重新配置，中國如何更高程度參與到全球經貿合作與競爭，參與全球經貿規則的制定和治理成了新任務。
從全球視野來看，自貿港是開放的最高標桿。因此，國家提出上海應該推動自貿港、自貿區建設。所謂自貿區，就是在一個特定的范圍里采取一些特殊政策，讓市場按照國際規則來配置資源，實現自由流動。最核心的改革是對標國際最高水平經貿規則和最佳實踐，在一定地域內通過政府和市場關系的調整，采取市場要素更大力度的開放，實現區域內與國際市場的對接。但是，在全國范圍內直接進行這樣的嘗試風險較大，以試點方式推動自貿區發展既能進行力度更大的探索，又能更好地基于試點情況總結經驗以逐步推廣。
那么，為什么選擇上海呢？
一方面，作為當時全國的開放高地，上海的國際化程度最高。早在20世紀30年代，上海就是國內最開放的城市。近百年來，從被動開放到主動開放，從局部開放到全面開放，如何在國家對外開放的戰略中發揮更大作用？建設自貿區，就是上海的一次重要探索，也是中國新一輪對外開放全局中的重要內容。
另一方面，當時上海也面臨著自身如何實現更高質量發展的轉型挑戰。改革開放以來，上海一直是我國重要的經濟中心。起初，上海以規模取勝。作為當時全國制造業龍頭，從手表、皮鞋到縫紉機、冰箱、彩電，“上海制造”都是一張響當當的名片；隨著全國各地制造業等產業紛紛加速發展，上海在這些傳統領域的優勢不再明顯。
一個值得思考的問題是，上海如何找到新的比較優勢，實現更高水平的發展？
為此，上海開始探索一條新路，即產業轉型升級和從規模取勝到制度引領，爭當改革開放的排頭兵。在新的歷史條件下，上海的城市功能轉換和提升變得尤為重要。為了構建一個與國際和境內境外更緊密連接的樞紐，自貿區的啟動成為必然選擇。
Q2：距離上海自貿區在浦東掛牌已過十年。在您看來，上海自貿區是否實現了當初的發展目標？取得了哪些成績？
屠光紹：總體來看，上海自貿區在三方面取得了重要成績。
首先，對接國際貿易投資高標準規則，建立起以負面清單為代表的政務體制改革。自貿區的成功離不開政府管理方式的改革。這對政府來說是一個重大挑戰，過去的成功經驗在自貿區內不再適用。在自貿區內，政府需要進行自我革命，機構設置、事權劃分以及管理經濟的具體方式都需要變化。
一個典型的代表就是“負面清單”。從以前的必須按照相關條款辦事到“法無禁止即可為”，負面清單管理讓自貿區內的外商投資簡化了程序，提高了效率。這是中國深化改革、擴大對外開放的重要舉措，標志著外商投資管理進入新階段。
過去十年，“負面清單”經過7次縮減，由最初的190條措施壓減到27條，給市場主體留出了更大空間。這些制度改革有利于擴大投資領域開放，推動貿易發展方式轉變，促進現代服務業發展。
其次，形成了一批可供其他地方復制、推廣的經驗和做法。截至目前，全國已有21個自貿區，上海為其他地方的自貿區提供了可借鑒、可推廣、可復制的經驗。
再次，促進全國高水平對外開放上了一個新臺階。過去，制造業規模優勢是上海引領發展的主要因素。如今，制度的創新和引領成為推動上海發展的關鍵，其開放經驗和示范效應從上海輻射全國。例如，從自貿區金融開放的內容看，跨境雙向人民幣資金池以及自由貿易賬戶體系等創新試點成果逐步復制推廣到全國，成為我國資本項目穩步開放、境內外資金有序流動和金融支持實體經濟發展在現金管理方面的重要產品創新和推手。
Q3：在上海自貿區金融改革和開放的支撐下，上海國際金融中心建設也實現了跨越式發展。如何理解金融開放在上海自貿區建設中的重要作用？金融制度改革創新方面有何突破？
屠光紹：服務貿易發展是全球趨勢，而金融是上海自貿區建設中非常重要的內容。在制造業的發展過程中，服務業的重要性逐漸增加。自貿區作為一個服務貿易的重要平臺，為上海的城市發展提供了廣闊的空間和機遇。
金融改革開放是伴隨著自貿區實體貿易發展穩步推進的。如果說區內貨物貿易、企業等其他要素都可以自由流動，但金融無法配合，那么也是無法實現我們的目標的。因此，金融改革作為自貿區改革中的重要組成部分，必須與自貿區的整體定位相配合，解決資金境內境外流動的問題。
具體而言，上海自貿區金融改革取得了三方面積極進展。
一是建立起了一套自貿區自由貿易賬戶，建立了分賬核算體系，推出自由貿易賬戶（FT賬戶），實現賬戶本外幣一體化管理，并不斷拓展FT賬戶的投融資功能和適用范圍。這個FT賬戶相當于一個“電子圍欄”，既能夠保證資金自由流動，同時也能確保自貿區內的資金不會隨意流向區外，防范資金流動對整個金融市場的影響。
二是吸引了一大批機構的集聚，特別是推動境外的金融機構向自貿區集聚。在我看來，自貿區金融改革任務中，除了資金的自由流動，另一個重要使命是吸引外資金融機構。后者意味著我們是一個開放的金融市場，能夠更好地配置國際金融資源。
三是在自貿區設置了面向國際投資人的交易平臺。比如，上海期貨交易所、上海黃金交易所、上海數據交易所的建立和交易額不斷攀升，這意味著上海作為國際金融中心的影響力不斷加強。但也必須看到，金融開放還有待進一步提升。近幾年，上海提出“加快打造國際金融資產交易平臺”，以促進上海金融市場與國際市場的緊密聯系，這對提升上海金融市場的國際化進程將產生積極影響。我認為，這個平臺未必要“另起爐灶”，可以把現有金融市場的國際板開發出來，同樣能起到關鍵作用。
Q4：從2013年至今，我國金融業對外開放的外部環境發生了深刻變化。站在新起點上，下一步我國金融開放面臨哪些新機遇、新挑戰？
屠光紹：新發展階段提出了新要求。我們的金融體系應該能夠更有效地服務于高質量發展，推動并促進中國式現代化的實現。
毫無疑問，我們將繼續推進金融開放。對外開放是基本國策，也是實現高質量發展的重要路徑。我們不會因一時的挑戰、一個階段的環境變化而改變大方向。當然，在實踐過程中，我們也需要善于調整具體方式，抓住新的機遇。
例如，我們要抓住新的區域合作機會。當前，聚焦“一帶一路”共建和東盟合作方面有很大的空間。東南亞國家發展勢頭良好，可能會有新的增長點，中國需要充分根據相應國家的發展階段和實際需求，結合我們自身的優勢、特點推動開放與合作不斷深化。
此外，擴大金融開放也要拓展新領域。改革開放以來，傳統領域的金融開放取得了很多成果，但數字金融、可持續金融、綠色金融等領域仍然在探索階段，各國都在探索制定相關制度和標準。中國有必要參與到這些新領域的國際合作中，爭取更多話語權。
本文為《金融時報》對外灘金融峰會組委會執行主席、上海新金融研究院理事長屠光紹的專訪，文章不代表CF40立場。
