什么叫做頂層設(shè)計(jì)？
現(xiàn)在“頂層設(shè)計(jì)”這個(gè)詞比較時(shí)髦，大家言必談頂層設(shè)計(jì)，我覺得這個(gè)概念確實(shí)提得非常好。我認(rèn)為頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該是指確定改革的基本制度框架和運(yùn)行機(jī)制，并以此作為具體設(shè)計(jì)的原則。在上世紀(jì)90年代，最通行的說法是“整體設(shè)計(jì)”。其實(shí)，上世紀(jì)80年代末,中央曾經(jīng)號(hào)召很多部門做整體設(shè)計(jì)，當(dāng)時(shí)有八個(gè)組來做改革的整體設(shè)計(jì)。吳敬璉老師和周小川行長參與其中的設(shè)計(jì)組還曾經(jīng)獲得創(chuàng)新獎(jiǎng)。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本理念就是經(jīng)濟(jì)人和企業(yè)在價(jià)格信號(hào)的引導(dǎo)下，在追求自身利益最大化的同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效配置。但市場(chǎng)有失靈的時(shí)候，因而需要政府的干預(yù)。政府的職責(zé)就是維護(hù)一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境和保障公民基本生活條件。這是考慮頂層設(shè)計(jì)時(shí)我們需要堅(jiān)持的一個(gè)最基本的理念。
現(xiàn)在最主要的問題是“是否堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)配置資源基礎(chǔ)性作用的改革取向”。現(xiàn)在談到頂層設(shè)計(jì)和改革的一些基本問題時(shí)，最主要的問題就是我們到底是不是堅(jiān)持這樣一個(gè)改革的方向。現(xiàn)在，特別是金融危機(jī)以后，我們很多措施的出臺(tái)更多地是相信政府的力量，對(duì)市場(chǎng)力量則不太相信。所以，要講頂層設(shè)計(jì)，那么我們頂層設(shè)計(jì)的制度框架是什么？往哪個(gè)方向走？如果沒有討論清楚這個(gè)問題，那么在很多具體措施的執(zhí)行方面就會(huì)存在較大的分歧。
20世紀(jì)90年代的改革是有整體設(shè)計(jì)的
從十二屆三中全會(huì)到十四屆三中全會(huì)，我國確定了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革方向。十二屆三中全會(huì)提出“政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)”，這是十二屆三中全會(huì)最經(jīng)典的兩句話；1989年之后，曾對(duì)搞不搞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存有爭(zhēng)議；最后十四屆三中全會(huì)提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革方向。于是，90年代的那一輪改革奠定了現(xiàn)在我們正在運(yùn)行的制度的基礎(chǔ)，其中，財(cái)政、稅收、投資、金融、外資、外匯、農(nóng)村、國企等各個(gè)方面都進(jìn)行了配套改革。
在這一輪改革過程中，金融體制改革是有整體設(shè)計(jì)的。我國80年代建立中央銀行制度之后，中央銀行到底怎樣運(yùn)作？90年代改革的時(shí)候明確了兩點(diǎn)：一是中央銀行應(yīng)該是宏觀集中調(diào)控權(quán)，消除中央銀行的利潤動(dòng)機(jī)；二是在金融業(yè)務(wù)和監(jiān)管方面提出分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的理念，后來的立法和機(jī)構(gòu)設(shè)置均據(jù)此進(jìn)行。
央行當(dāng)時(shí)真是革了自己的命，央行總行把基層行的資金調(diào)劑權(quán)和規(guī)模調(diào)劑權(quán)都收回總部，導(dǎo)致現(xiàn)在央行的基礎(chǔ)行只剩服務(wù)職能，沒有調(diào)控權(quán)力。而且央行原來是有利潤留成的，那次改革取消了它的利潤留成。但是那次改革還是留了一些尾巴：央行原本應(yīng)該是獨(dú)立財(cái)政預(yù)算，但是財(cái)政部門不同意，所以到現(xiàn)在為止央行預(yù)算還是受制于財(cái)政部門，這一點(diǎn)有別于其他國家。此外，我國央行是內(nèi)閣成員，其他所有國家中央銀行都是對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，不對(duì)政府負(fù)責(zé)，因?yàn)檎偸窍Ｍ碳そ?jīng)濟(jì)，而中央銀行則需要保持相對(duì)獨(dú)立。在這一點(diǎn)上，90年代初期曾有過很多討論。
直到90年代初期，央行仍統(tǒng)管所有金融監(jiān)管事宜。1992年證監(jiān)會(huì)才成立，當(dāng)時(shí)它的權(quán)限定位是半市場(chǎng)、半政府組織。在金融機(jī)構(gòu)方面，強(qiáng)調(diào)的是法人權(quán)利集中，讓金融機(jī)構(gòu)成為市場(chǎng)主體，政策性和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)分設(shè)。90年代之前，各個(gè)金融機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)都是按照準(zhǔn)法人運(yùn)作，管理權(quán)非常分散，而交通銀行、廣發(fā)行各個(gè)分行甚至就是獨(dú)立法人。到90年代才把分支機(jī)構(gòu)的權(quán)利收歸總行，這是非常大的調(diào)整。
在外匯上，實(shí)行的是結(jié)售匯基礎(chǔ)上的匯率市場(chǎng)化。其實(shí)，結(jié)售匯制度本身并不是罪惡，如果真正堅(jiān)持結(jié)售匯制度，而匯率按照結(jié)售匯供求自由波動(dòng)，則不會(huì)形成現(xiàn)在的狀況。那一次外匯改革之后，外匯儲(chǔ)備急劇增長。改革之初，全國才180億美元外匯，后來則變成每年增加幾百億、上千億美元外匯。
而在金融市場(chǎng)方面，則提出消除壁壘，構(gòu)建全國統(tǒng)一市場(chǎng)。當(dāng)時(shí)，資金市場(chǎng)、股票市場(chǎng)分割的情況還是很多，就不在此展開敘述了。
深化金融體制改革需要解決六個(gè)問題
當(dāng)前深化金融體制改革面臨很多體制性問題需要解決，如果不解決，市場(chǎng)就會(huì)被制約，無法正常運(yùn)作。以下是我認(rèn)為中國未來幾年做頂層設(shè)計(jì)時(shí)，最需要解決的六個(gè)問題。
第一個(gè)問題是中央銀行與金融監(jiān)管的關(guān)系。在這個(gè)問題上，首先，我個(gè)人認(rèn)為要解決央行獨(dú)立性問題。中國目前尚不具備中央銀行直接向人大負(fù)責(zé)的條件。在中央銀行作為內(nèi)閣成員的基礎(chǔ)上，貨幣政策的取向可以由國務(wù)院決定，但是貨幣政策的具體操作則應(yīng)該給中央銀行以自主權(quán)。而現(xiàn)在央行連具體操作都沒有任何自主權(quán)，這是一個(gè)非常大的問題。
其次，宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管的關(guān)系。如果“一行三會(huì)”的關(guān)系處理不好，那么防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)整個(gè)金融體系的穩(wěn)定就存在較大障礙。不能把“一行三會(huì)”看成四個(gè)正部級(jí)平行單位，靠中央行政協(xié)調(diào)來處理它們之間的關(guān)系。這次金融危機(jī)充分體現(xiàn)了中央銀行履行最后貸款人職責(zé)維護(hù)金融體系穩(wěn)定的關(guān)鍵作用。但是，對(duì)于中央銀行的最后貸款人職責(zé)既要充分肯定，又要對(duì)它形成一定約束。要更好地發(fā)揮最后貸款人職責(zé)，對(duì)于監(jiān)管人信息的知悉非常重要。各國監(jiān)管當(dāng)局的設(shè)計(jì)有分業(yè)，也有綜合，還有中央銀行兼任，這些都無關(guān)緊要。但是從理念上來說，對(duì)于中央銀行最后貸款人的職責(zé)要有一定的約束。此外，就是金融監(jiān)管信息的共享，以及制約監(jiān)管權(quán)力和中央銀行權(quán)力，任何權(quán)力都要受到制衡。無論什么樣的制度設(shè)計(jì)，這些理念都應(yīng)該貫徹下去。
此外，還有消費(fèi)者保護(hù)問題。現(xiàn)在所有監(jiān)管當(dāng)局基本上都不從消費(fèi)者的立場(chǎng)上出發(fā)，都比較偏向于金融機(jī)構(gòu)，因而消費(fèi)者權(quán)益沒有得到很好的保護(hù)。這次金融危機(jī)之后，大家也提出來“雙峰”原則，強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)。在消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)、金融監(jiān)管和央行最后貸款人三者之間應(yīng)該形成一種權(quán)力制衡，才能保障金融業(yè)平穩(wěn)發(fā)展。
第二個(gè)問題是行為立法與機(jī)構(gòu)立法的關(guān)系。照理講，立法應(yīng)該針對(duì)市場(chǎng)行為立法，不應(yīng)該針對(duì)某一個(gè)機(jī)構(gòu)立法，但實(shí)際上，我們的立法經(jīng)常針對(duì)某一類機(jī)構(gòu)立法。現(xiàn)在，我國金融基本法律框架已經(jīng)建立，但是機(jī)構(gòu)立法痕跡依然存在。金融業(yè)包括銀行、證券、保險(xiǎn)和信托，相對(duì)應(yīng)的法律關(guān)系就是債權(quán)、股權(quán)、保險(xiǎn)和信托四類。保險(xiǎn)的法律關(guān)系事實(shí)上不能夠被看作為一種負(fù)債關(guān)系，而應(yīng)該是建立在大數(shù)法則上的互助關(guān)系，即拿多數(shù)人的保費(fèi)彌補(bǔ)少數(shù)人的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，這是一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能。而我們現(xiàn)在更多地把保險(xiǎn)業(yè)看成是一種投資工具，偏離了保險(xiǎn)業(yè)的本質(zhì)，一定程度上增加了市場(chǎng)的混亂狀況。
財(cái)富管理、信托市場(chǎng)是未來金融業(yè)發(fā)展空間非常大的一塊，甚至是最大的一塊。但是，我們立法上的混亂，概念上的混亂，使得這塊不能很好地發(fā)展。我到人大以后一直在推動(dòng)證券投資基金法的立法進(jìn)程，其實(shí)背后就是對(duì)資金信托的立法推動(dòng)。最近，國際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)已經(jīng)規(guī)定，沒有保障功能的投資帳戶不能算成保費(fèi)，這其實(shí)是讓保險(xiǎn)業(yè)回歸保障功能的一個(gè)非常重要的會(huì)計(jì)上、制度上的決定。這兩天報(bào)紙談到我國投聯(lián)險(xiǎn)幾乎全軍覆沒，其實(shí)本來投聯(lián)險(xiǎn)就是投資基金，但是沒有按照投資基金來監(jiān)管，結(jié)果出了很多問題。而且我們保險(xiǎn)業(yè)保費(fèi)都不是期交，而是躉交，目的就是為了吸收錢，攢很多錢后就去投資。信托業(yè)方面，現(xiàn)在理財(cái)市場(chǎng)上各方面出現(xiàn)的問題都與其有關(guān)。
第三個(gè)問題是功能監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管的關(guān)系。我國現(xiàn)在基本上是機(jī)構(gòu)監(jiān)管，監(jiān)管當(dāng)局把自己監(jiān)管的機(jī)構(gòu)看成自己的兒子，維護(hù)它的利益。某一個(gè)監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管的兒子可以去搶別人兒子的生意，但設(shè)計(jì)很多壁壘，不讓別人的兒子做我主管的業(yè)務(wù)。以至于對(duì)于同樣法律關(guān)系的產(chǎn)品，三個(gè)監(jiān)管當(dāng)局出臺(tái)了各自不同的規(guī)則，導(dǎo)致市場(chǎng)混亂。所以，我現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)仍然以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主，但是應(yīng)該逐步實(shí)行功能監(jiān)管。實(shí)行功能監(jiān)管就是業(yè)務(wù)牌照制。如香港就有很多牌照，資本市場(chǎng)搞證券就有九種牌照，你做某種業(yè)務(wù)就給你發(fā)某種牌照，你只要具備一定條件，就可以申請(qǐng)?jiān)摌I(yè)務(wù)的牌照。
第四個(gè)問題是綜合經(jīng)營路徑選擇。如果我們的監(jiān)管能夠?qū)嵭袠I(yè)務(wù)牌照制，那么就涉及到第四個(gè)問題——綜合經(jīng)營的路徑選擇，即集團(tuán)綜合、法人分業(yè)。分業(yè)經(jīng)營過程中，如果沒有大的厲害沖突，可以申請(qǐng)多種牌照。比如信托牌照和銀行、證券、保險(xiǎn)其實(shí)并不矛盾，信托業(yè)務(wù)是這三者的交集。
第五個(gè)問題是人民幣國際化的順序。比較理想的人民幣國際化的順序是，加大匯率形成機(jī)制改革力度，推進(jìn)資本項(xiàng)下可兌換，使得人民幣成為結(jié)算貨幣，廣泛使用后，變成國際化貨幣，最后再變成儲(chǔ)備貨幣。但是在匯率改革問題上，各方難以形成共識(shí)，因此人民銀行劍走偏鋒——搞國際貿(mào)易人民幣結(jié)算。原來在周邊國家是有人民幣結(jié)算的，主要是邊貿(mào)，現(xiàn)在則是國際貿(mào)易都可以用人民幣結(jié)算。這樣可以倒逼我們必須加快資本項(xiàng)下可兌換進(jìn)程，因?yàn)槟敲炊嘭泿懦鋈ヒ院蟊仨氂谢亓髑馈Ｈ绻麤]有回來投資的渠道，沒人愿意用人民幣結(jié)算，就會(huì)倒逼資本項(xiàng)下開放。而且，在香港形成離岸人民幣中心以后，香港人民幣貿(mào)易匯率對(duì)于我們的匯率會(huì)產(chǎn)生一種參照，這也會(huì)促進(jìn)人民幣匯率進(jìn)一步市場(chǎng)化。人民幣正在通過這樣的一種渠道走向國際化。我個(gè)人認(rèn)為中國完全具備五年之內(nèi)實(shí)現(xiàn)資本項(xiàng)下可兌換的條件，關(guān)鍵是我們的決心和認(rèn)識(shí)必須統(tǒng)一。而且，在人民幣升值空間沒有完全消除的時(shí)候?qū)崿F(xiàn)人民幣國際化，是一個(gè)有利的時(shí)間窗口。
第六個(gè)問題是國際貨幣體系改革的方向。對(duì)這次金融危機(jī)的爆發(fā)，國際貨幣體系的缺陷負(fù)有不可推卸的責(zé)任。在1971年之前，全球貿(mào)易沒有多少順差和逆差，因?yàn)樗苤朴邳S金儲(chǔ)備。哪個(gè)國家逆差多了，黃金就要流出這個(gè)國家，反之亦然。到1971年，歐洲的法國和德國擁有大量貿(mào)易順差，而美國有大量逆差，德國和法國央行要向美國兌換黃金，而美國根本無法按照35美元/盎司兌換黃金，于是尼克松宣布美元和黃金脫鉤。自此以后，國際貿(mào)易順差和逆差急劇擴(kuò)張。因?yàn)橐坏┏霈F(xiàn)逆差，可以通過印鈔票，增加貨幣供給來解決問題。
世界經(jīng)濟(jì)不平衡走到今天與貨幣結(jié)算制度有非常大的關(guān)系。未來改革的方向有兩條思路：一是SDR的思路，基本上就是歐盟的思路。歐元現(xiàn)在盡管遇到很多問題，但是歐盟地區(qū)還是想把歐元維護(hù)好。二是全球形成幾個(gè)主要儲(chǔ)備貨幣，然后形成有約束的國際儲(chǔ)備貨幣。我認(rèn)為把SDR逐漸做實(shí)，而且在國際貿(mào)易中產(chǎn)生一定作用，對(duì)于調(diào)整國際貿(mào)易關(guān)系還是有好處的。我認(rèn)為，走黃金貨幣化的這條路走不通，因?yàn)辄S金儲(chǔ)備天然分配不均衡。對(duì)于經(jīng)濟(jì)過于不平衡，可以采取懲罰式的分?jǐn)倱p失方法，這僅是我的初步想法。
