澳大利亞養老金改革啟示
時間：2021-11-17
作者： Jane HUME
今天，我將著重討論世界所面臨的最大挑戰之一——人口老齡化，以及澳大利亞如何通過多支柱退休收入體系來應對這一人口變化。
人口老齡化所帶來的挑戰是巨大的。經濟活躍人口縮減，老年人口增加，對基本服務例如醫療服務造成越來越大的壓力，而承擔這些服務的納稅人卻不斷減少。這些問題是相互關聯的，需要決策者提出創新的解決方案，以確保我們的系統和必要服務具有堅實的基礎，并處于有利地位，以承受不斷增加的壓力。
據聯合國預估，到2050年，全球60歲以上人口將達到21億，每6個人中就有1人在65歲以上。在澳大利亞，65歲及以上人口的數量預計將在未來四十年里翻一番，四個人中就有一人達到或超過65歲。
掌握這些趨勢和預測對于有效的政府規劃至關重要。正因如此，澳大利亞政府每五年就會發布一份全面的代際報告，探討澳大利亞面臨的長期經濟挑戰和機遇。代際報告通過模型闡述了未來四十年的情況。重要的是，報告并不保證將來會發生什么情況，而是根據當前軌跡洞察未來。
澳大利亞的第五份代際報告于今年6月發布。研究發現，在未來40年里，澳大利亞工作年齡人口與65歲以上人口的比例預計將從目前的4:1左右下降到2.7:1。該報告還發現，2021年3月66.3%的就業參與率是創紀錄高位，預計至2060至61年度就業參與率將降至63.6%。模型預估展示了長期的經濟和財政挑戰，其中尤為突出的是澳大利亞在人口老齡化的情況下如何提供足夠的退休收入。從代際報告獲得信息對于政府調整政策設置和確保投資被分配到我國經濟中最需要的領域至關重要。
在以上背景下，我們的退休收入制度的可持續性是我國成功和繁榮的關鍵因素。
澳大利亞的退休收入制度是獨特復雜的。我們的系統由三個支柱組成：包括政府資助的養老金；自愿儲蓄；以及強制性的、主要由私營企業出資的固定繳款退休儲蓄計劃，即年金。這種結構幫助我們成為了世界上最可持續的退休收入體系之一，并且——通過這三大支柱之間不同程度的相互作用——穩定了職業生活和退休生活之間的消費過渡。
政府資助的養老金是澳大利亞退休收入體系的一大優勢，對實現消費平穩過渡這個大目標做出了重大貢獻。澳大利亞的養老金于1909年推出，比政府的強制性年金計劃早了80多年，許多現在（和未來）的退休人員將繼續依靠領取全部或部分養老金。事實上，在超過領取養老金年齡資格的澳大利亞人中，約有71%的人部分或全部領取了養老金。
重要的是，通過我們的體系，退休人員既可以領取年金，也可以領取可變數額的養老金，當年金余額減少時，養老金累積增多。
養老金在人們的退休計劃中扮演著許多重要的角色，它是一種緩沖，而且——在以上背景下最重要的是——它可以視為某種形式的長壽保險，為儲蓄不足的長壽老人服務。重要的是，養老金還有助于抵消市場低迷期間退休收入的潛在下降，保護退休人員免受市場波動帶來的回報順序風險。例如，如果持續的市場低迷發生在一個人退休的早期，憑借養老金仍可獲得充分資助。同樣，不同的澳大利亞人在其職業生涯中退休儲蓄或多或少，其差異也通過在退休時通過養老金來彌補。
由于退休收入系統的支柱之間的靈活的相互作用，使澳大利亞成為世界上最可持續、最可行和最目標明確的退休收入系統之一。但我們需要回應的問題是，此系統在目前和未來，是否良好運作，與各種因素的互動作用是否有效。
2019年，政府委托進行了退休收入回顧評估，以建立一個獨立于政府之外的、基于澳大利亞退休收入體系的事實基礎——該體系的運作方式及其產生的結果。評估回顧了三個支柱的相互作用，發現運行非常良好，按照預期為大多數澳大利亞人提供服務，并在未來繼續為退休人員所用。
事實上，報告發現，在全球范圍內，澳大利亞的退休收入體系領先于國際上大多數退休收入模式，也是經合組織中最具成本效益的模式之一。盡管面臨挑戰，評估報告發現，未來40年里，政府在養老金上的支出預計將從目前占GDP的2.5%降至2060年的2.3%。澳大利亞人將通過年金的私人儲蓄負擔大部分成本，而無需求助于公共資助。
在疫情期間，我們親眼看到，我們的體系運轉良好，具有堅實的基礎，可以應對重大的經濟波動。然而，盡管我們的體系是強大和有效的，評估報告也證實了已知事實——我們還有改進的空間。
強制性儲蓄的“年金”支柱尤為如此，該系統始于近30年前的1992年。在1992年開始實施強制年金時，其資產約為1480億澳元。在其創立之初，只有64%的員工享受年金計劃。隨著時間的推移，年金費率也持續增加：從1992年按照工資扣減3%，增至現在的10%。根據法律規定，到2025年，費率將上升到12%。
毫無疑問，我們的年金計劃發展迅速。如今，大約90%的澳大利亞工薪階層享有強制性年金繳款。目前，澳大利亞的年金規模超過3.3萬億澳元，相當于澳大利亞GDP的160%左右，超出澳大利亞證券交易所規模。事實上，以價值計算，它是世界上第四大超級年金體系。
作為一個龐大的系統，我們的年金制度以一種非常民主的方式為澳大利亞更廣泛的經濟實力做出貢獻。超級年金并不是單一的主權財富基金，而是由個人匯集儲蓄而成——讓澳大利亞人在我們國家的繁榮中擁有實質利益。此集中儲蓄的獨特之處在于，它是完全可攜轉的，澳大利亞人可以自由地將它們從一個基金轉移到另一個基金。由于養老金的強制性，投資也具有穩定性。重要的是，相當一部分年金投資在海外市場，年金的海外資產正以前所未有的速度增長。截至2021年6月底，約37%（相當于8140億澳元）的年金基金用于國際投資。此外，自管年金基金還有165億澳元的海外投資。國際投資幫助澳大利亞年金基金分散了風險，拓寬了投資機會，并讓澳大利亞投資者獲得了全球范圍內的投資機會。
在此大環境下，利益攸關，挑戰紛至沓來，我們不能滿足于現狀，止步不前。在過去的8年里，政府推出了一系列的改革，提高年金體系的效率和競爭力，確保每位澳大利亞人的退休儲蓄都有更好的收益。多年來，由于年金具有強制性以及其源自于澳大利亞的勞資關系，導致其投資不透明，從而引發了普遍的消費者脫離，與其基金的使命偏離。這些因素導致效率低下、表現不佳，進一步催發了結構性不平等，影響了眾多澳大利亞人。
事實上，自一開始，我們的年金系統對于職業空檔或兼職工作的人員缺乏靈活性。對于澳大利亞老年人而言，也是不靈活的，他們年輕時還沒有成熟的強制性儲蓄體系，年長后才開始尋求管理自己的儲蓄。政府的重點是確保我們的年金制度是透明的、高效的，適合現代勞動力的，而不僅僅是30年前的勞動力。
我們已經專注于：消除無意中造成的多個賬戶的情況，避免重復收取行政費用和保險費；禁止向賬戶持有人收取退出費；減少不必要的、通常是未知的、與會員賬戶綁定的保險。此類保險往往遠遠超出了個人需求——例如，為沒有被扶養人的17歲健康少年提供的綜合人壽保險；確保澳大利亞人可以自愿選擇偏好的養老基金，而不受雇主支配。
我們的工作還在繼續。6月，我們立法通過了“你的未來，你的超級改革”，這是30年來對年金制度最重大的改革措施。“你的未來，你的超級年金”在四個關鍵方面為個人改善年金系統：更加容易選擇更好的基金；基金要為表現不佳負責；通過清晰的業績考核增加透明度和問責制；消減成本，消除個人的重復賬戶，使養老金賬戶跟隨個人的工作轉換（與個人掛鉤）而轉移。據估計，這些改革將在未來十年為年金成員們帶來179億澳元的收益。
此外，政府即將宣布的改革將進一步提高年金制度的覆蓋面、靈活性和有效性。政府將取消每月450澳元的收入門檻，目前低于此收入的雇員可能無法享有養老金保障。在以文書記錄為基礎的時代，設定這一門檻是為了減輕雇主支付年金的負擔，這是一個時代錯誤。取消這一門檻，將使大約30萬低收入工人和從事多項兼職的人群獲得養老金保障，最終惠及約20萬名婦女。即為，所掙得的每一澳元都可領取退休金。
政府還將推出一系列措施，為澳大利亞老年人和年長后有意愿管理儲蓄的人群提高靈活度。其中包括允許對年金儲蓄進行額外的自愿繳費，這一變化對于職業生涯中沒有受益于成熟的年金制度的人尤其重要。
或許，退休收入回顧評估給與我們最大的告誡是，退休后的生活質量來自于有效利用退休收入體系中的全部三個支柱。因此，如果忽視第三個支柱，自愿儲蓄的作用，關于退休的討論就不完整。然而事實上，在2021年，以及在未來一段時間內，65歲及以上人群的大部分家庭財富都不在年金體系中，其中自有住房是大多數退休人員最大的單一資產。
認識到這一現實，政府在5月還宣布增加現有養老金貸款計劃的靈活性。養老金貸款計劃允許個人在退休后以房產凈值為抵押借款來補充收入，幫助澳大利亞老年人維持退休后的生活水平。這是一個政府項目，在市場上與部分小型私營房屋產權抵押貸款企業一同運作。利率具有有競爭力，每兩周支付的上限是養老金的1.5倍。養老金貸款計劃的債務可隨時償還，但一般是在抵押的物業出售或有關人士員收回房產時才會償還。
需要注意的一個關鍵因素是，該計劃是完全自愿的，借款可以在任何時候停止。這不是政府通過嚴格的政策設置或懲罰性制度迫使退休人員——無論是現在的還是未來的——動用儲蓄，而是向退休人員提供更多選擇和靈活性，讓他們在退休后享受更高的生活水平。
為改善項目，我們會推行“無負資產擔保”，以確保個人的債務不會超過其房產價值。我們還將允許退休人員獲得上限范圍內的一次性付款。
最后，退休收入回顧評估指出，在我們的三支柱體系下，動用儲蓄和消費資產是人們獲得足夠退休收入的最有效方式。
研究還發現，澳大利亞人預計在退休時將積累相當規模的年金資產。但是，盡管資產增加了，大多數退休人員卻不能放心動用其勞碌一生所積累的積蓄。這是由于退休收入體系復雜，難于理解，退休人員缺乏信心自行決策，安排退休收入，尤其是面對回報順序風險和長壽風險時，他們擔憂退休儲蓄無法維持至自己壽終之時，因此節儉度日。
退休收入契約是政府所推出的措施，以解決退休收入回顧評估中發現的退休條款發展不足的問題。該契約將要求年金基金為其成員制定退休策略，并將年金受托人有義務改善個人退休收益制定為法律。重要的是，該契約允許超級基金根據其特定的會員基群靈活調整退休收入策略，同時也允許其提供自認最適合基金中特定群體成員的解決方案。立法草案最近已經發布征求意見，政府將在適當的時候向議會提出立法以實施此新的契約。
人口老齡化并不盡為風險和挑戰。在澳大利亞，我們正以前瞻性的規劃和意愿來應對這一問題，推動我們的體系的現代化進程，將其帶入二十一世紀和更加遙遠的未來。我們的退休收入體系，為所有澳大利亞人增強財務保障，促進身心安寧，保證生活質量和幸福的退休生活。我們的目標是讓退休收入體系更好地為今天和明天的退休人員服務，為所有澳大利亞人改善未來的退休生活。
本文系澳大利亞養老金、金融服務與數字經濟部長Jane HUME在2021年10月24日舉辦的第三屆外灘金融峰會外灘云會場VII“人口老齡化與多支柱養老體系建設“上發表的演講，未經許可不得轉載。
