美國(guó)力推全球最低企業(yè)稅率，意欲何為？
時(shí)間：2021-06-04
作者：Gary Hufbauer
“全球最低企業(yè)稅率”意在遏制國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)
SFI：對(duì)于耶倫推動(dòng)“全球最低企業(yè)稅率”的真實(shí)目的，有觀點(diǎn)認(rèn)為主要是支持拜登基建計(jì)劃，有觀點(diǎn)傾向于是為了解決與歐盟在數(shù)字稅領(lǐng)域的多年紛爭(zhēng)，對(duì)此，您有何見解？
Kyle：拜登政府提出的企業(yè)稅改革計(jì)劃，擬將企業(yè)稅率從21%提高至28%。加上州及地方征收的企業(yè)所得稅，美國(guó)企業(yè)實(shí)際稅率將從25.8%上升至32%左右。此外，拜登這一方案還會(huì)提高美國(guó)跨國(guó)公司為海外利潤(rùn)所繳納的稅金。
雖然這一方案能夠提高聯(lián)邦政府的稅收收入，但同時(shí)也會(huì)促使更多美國(guó)企業(yè)將其利潤(rùn)、總部或部分資產(chǎn)轉(zhuǎn)移至美國(guó)以外的其他國(guó)家。例如，科技公司會(huì)更傾向于將其知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移到愛爾蘭等低稅率的國(guó)家或地區(qū)；其他企業(yè)為了避免為海外利潤(rùn)繳納更高的稅金，可能也會(huì)將總部遷移至這些國(guó)家或地區(qū)。
為了解決這個(gè)問題，拜登政府同時(shí)提出簽訂國(guó)際協(xié)議、提高全球范圍內(nèi)的企業(yè)稅率，來支持其國(guó)內(nèi)的企業(yè)稅改革計(jì)劃。這一協(xié)議的目的是遏制“稅收競(jìng)爭(zhēng)”，縮小不同國(guó)家或地區(qū)企業(yè)稅之間的相對(duì)差距，這樣一來，企業(yè)就無(wú)法通過轉(zhuǎn)移活動(dòng)地區(qū)來避稅了。
Gary：從美國(guó)的角度看，推動(dòng)全球最低企業(yè)稅率主要是象征性的。拜登政府的倡議，主要是為了展示其在公司稅，尤其是針對(duì)大型高盈利企業(yè)的稅收方面的一種進(jìn)步主義立場(chǎng)。進(jìn)步派民主黨人反對(duì)美國(guó)企業(yè)將注冊(cè)地遷往盧森堡、新加坡、開曼群島等低稅率甚至零稅率的國(guó)家來逃避納稅負(fù)擔(dān)。他們喜歡全球最低企業(yè)稅率的象征意義。
其次，此舉意在為拜登計(jì)劃推出的美國(guó)特別企業(yè)稅奠定基礎(chǔ)。這個(gè)稅種主要針對(duì)在美經(jīng)營(yíng)的外國(guó)企業(yè)，以防止其把盈利轉(zhuǎn)移到低稅收的國(guó)家。
以德國(guó)和法國(guó)為首的部分歐洲國(guó)家支持全球最低企業(yè)稅率，希望以此敦促愛爾蘭、盧森堡、瑞士、馬耳他等實(shí)行低稅率的歐洲國(guó)家抬高企業(yè)稅率。美國(guó)對(duì)全球最低企業(yè)稅率的支持在一定程度上有利于緩解美歐之間在數(shù)字稅領(lǐng)域的摩擦，但作用有限。比起最低企業(yè)稅率，雙方在數(shù)字稅問題上的爭(zhēng)端要大得多。
抬高企業(yè)稅率難改美國(guó)長(zhǎng)期預(yù)算失衡局面
SFI：推行“全球最低企業(yè)稅率”能否解決美國(guó)當(dāng)前財(cái)政困境？對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)將帶來哪些影響？
Gary：對(duì)于美國(guó)，或者其他主要經(jīng)濟(jì)體來說，15%的全球最低企業(yè)稅率沒有什么實(shí)際意義，增加不了多少稅收收入。此舉主要是象征性的，不是實(shí)質(zhì)性的。
Kyle：目前，美國(guó)聯(lián)邦政府面臨著長(zhǎng)期預(yù)算失衡。到2031年，聯(lián)邦政府預(yù)算赤字預(yù)計(jì)將達(dá)到1.8萬(wàn)億美元，相當(dāng)于GDP 的5.7%。聯(lián)邦政府大量借債會(huì)降低未來美國(guó)人民的收入水平。同時(shí)，會(huì)導(dǎo)致私營(yíng)部門儲(chǔ)蓄流向政府、支持其開支，從而“擠出”生產(chǎn)性投資；此外，政府債務(wù)上升，意味著美國(guó)人民須支付給外國(guó)債權(quán)人更高的利息，這也會(huì)降低未來的收入水平。
拜登的方案能夠增加聯(lián)邦政府收入，但無(wú)法解決其面臨的財(cái)政失衡問題。在未來十年內(nèi)，企業(yè)稅改革計(jì)劃預(yù)計(jì)每年能為聯(lián)邦政府帶來約2000億美元的收入，約占GDP的0.5%。
此外，拜登計(jì)劃擴(kuò)大聯(lián)邦政府的開支，將未來十年內(nèi)幾乎所有的新增聯(lián)邦收入用于基建投資和其他新的開支項(xiàng)目。這項(xiàng)稱為“美國(guó)就業(yè)計(jì)劃”（American Jobs Plan）的建議，在未來十年并不能縮減聯(lián)邦預(yù)算赤字，長(zhǎng)期來看，也只能略微改善預(yù)算平衡。
新的基礎(chǔ)設(shè)施投資能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但新增增長(zhǎng)的大部分甚至全部都會(huì)被更高的企業(yè)稅所抵消。抬高企業(yè)稅率會(huì)讓美國(guó)以及外國(guó)公司在美投資的成本變得更高，縮減美國(guó)生產(chǎn)資本規(guī)模，降低勞動(dòng)生產(chǎn)率、工人工資以及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。
美國(guó)企業(yè)稅改革諸多問題懸而未決，國(guó)內(nèi)外皆存阻力
SFI：拜登企業(yè)稅改革在美國(guó)本土和海外遇到哪些阻力？存在哪些爭(zhēng)議？
Kyle：拜登的企業(yè)稅改革方案在國(guó)內(nèi)和國(guó)際上都會(huì)面臨阻礙。國(guó)內(nèi)來說，商界擔(dān)心將企業(yè)稅率提高至28%會(huì)“損害美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)力”，最終，美國(guó)企業(yè)所繳納的聯(lián)邦、州及地方企業(yè)稅將達(dá)到32%，在經(jīng)合組織（OECD）35個(gè)成員國(guó)中是最高的。民主黨內(nèi)的立法者也已經(jīng)建議，將稅率提高至25%，而不是28%。
企業(yè)稅改革的具體落實(shí)也存在一些尚待明確的問題。例如，拜登計(jì)劃對(duì)美國(guó)跨國(guó)公司海外利潤(rùn)的“最低稅率”進(jìn)行改革，要求跨國(guó)公司按照國(guó)家計(jì)算自己的最低稅負(fù)，這在實(shí)施上會(huì)很復(fù)雜，但改革方案中并未明確實(shí)際如何操作，對(duì)于如何處理經(jīng)營(yíng)損失和外國(guó)稅收減免等重要問題也未作規(guī)定。
國(guó)際上，圍繞企業(yè)稅改革方案也存在很多懸而未決的問題。拜登政府表示希望就15%的最低企業(yè)稅率簽署國(guó)際協(xié)議，德國(guó)、法國(guó)等主要國(guó)家對(duì)此表示支持。但是，15%最低稅率具體如何實(shí)施目前尚不明朗。各國(guó)的稅基不同，或者說對(duì)于“企業(yè)收入”的定義不同；此外，很多國(guó)家往往有特殊的規(guī)定，為特定企業(yè)活動(dòng)制定較低的有效稅率，例如為研發(fā)費(fèi)用提供稅收補(bǔ)貼等。制定相關(guān)國(guó)際協(xié)議時(shí)，需要充分考慮各國(guó)稅收政策的種種差異。
如上所說，德國(guó)、法國(guó)等稅率較高的國(guó)家表示支持15%的全球最低企業(yè)稅，但也有國(guó)家已明確表示反對(duì)這一方案，例如愛爾蘭。愛爾蘭的企業(yè)稅率為12.5%，不太可能愿意簽署抬高企業(yè)稅率的協(xié)議。還有部分主要國(guó)家的態(tài)度尚不明朗，如中國(guó)、印度等。
Gary：對(duì)于美國(guó)、歐盟等主要經(jīng)濟(jì)體來說，為自己支持的企業(yè)或者行業(yè)提供補(bǔ)貼是很容易的，如電動(dòng)車、半導(dǎo)體、5G等。但小國(guó)家做不到。對(duì)于它們來說，吸引大公司最好的辦法就是營(yíng)造一個(gè)友好的營(yíng)商環(huán)境，比如實(shí)施低稅率甚至零稅率。
所以，在很多小國(guó)眼里，征收全球最低企業(yè)稅率感覺像是大國(guó)“合起伙來”遏制自己的發(fā)展——事實(shí)也正是這樣。但是，如果大國(guó)決意如此，小國(guó)反對(duì)是沒有用的。目前看，大國(guó)國(guó)內(nèi)就此沒有什么大的分歧。我不知道中國(guó)的態(tài)度，但至少美國(guó)、德國(guó)等大國(guó)都是支持此舉的。
如果經(jīng)合組織（OECD）國(guó)家均采取了全球最低企業(yè)稅率，一個(gè)主要的問題就是如何讓非OECD成員國(guó)接受這個(gè)稅率。有些國(guó)家可能名義上實(shí)施15%的最低稅率，但實(shí)際上卻通過各類稅收減免措施壓低企業(yè)實(shí)際的納稅負(fù)擔(dān)。
數(shù)字稅問題加劇稅收制度的復(fù)雜性和國(guó)際稅務(wù)糾紛
SFI: 有觀點(diǎn)認(rèn)為，美國(guó)對(duì)“數(shù)字稅”的態(tài)度是歐美能否達(dá)成企業(yè)所得稅協(xié)議的關(guān)鍵，對(duì)此，您如何看待？
Kyle：目前，有部分國(guó)家征收所謂的“數(shù)字稅”。數(shù)字稅是一種企業(yè)所得稅，主要針對(duì)大型科技公司征收。英國(guó)、法國(guó)等國(guó)僅對(duì)極大型公司的收入征收數(shù)字稅，設(shè)定的門檻很高，基本上主要就是針對(duì)大型美國(guó)科技公司。本質(zhì)上，數(shù)字稅就是這些國(guó)家對(duì)在本國(guó)做生意的美國(guó)科技公司所征收的關(guān)稅。
美國(guó)立法者，包括拜登政府，對(duì)數(shù)字稅持懷疑態(tài)度，因?yàn)閿?shù)字稅特別針對(duì)美國(guó)企業(yè)，并不公平。拜登政府希望能夠就對(duì)數(shù)字公司的征稅達(dá)成統(tǒng)一協(xié)議，停止目前這些歧視性的稅收行為，主張?jiān)诟蠓秶鷥?nèi)推行企業(yè)稅改革。
拜登政府在企業(yè)稅改革上愿意與各國(guó)展開合作，這增加了達(dá)成協(xié)議的可能性，但依然有一些問題需要解決。各國(guó)需要就如何對(duì)大型科技企業(yè)的利潤(rùn)在國(guó)家間進(jìn)行再分配達(dá)成一致，這意味著必然會(huì)有贏家和輸家。此外，在征收數(shù)字稅時(shí)，美國(guó)希望對(duì)美國(guó)和歐盟國(guó)家的企業(yè)一視同仁，這可能會(huì)遭到來自部分國(guó)家的阻力。
Gary：拜登總統(tǒng)建議，不征收數(shù)字稅，而是要求全球最大的跨國(guó)企業(yè)（如全球100強(qiáng)）在全球范圍內(nèi)繳稅，即在產(chǎn)生盈利的地區(qū)納稅、而不是在商品或服務(wù)的生產(chǎn)地納稅。不管是數(shù)字稅還是拜登的這一提議，都將極大地加劇稅收制度的復(fù)雜性和國(guó)際稅務(wù)糾紛。如果付諸實(shí)施，最大的受益人會(huì)是會(huì)計(jì)公司和稅務(wù)律師。我認(rèn)為至少近幾年內(nèi)，各國(guó)不可能就此達(dá)成什么協(xié)議。
企業(yè)稅制度已無(wú)法適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)，以增值稅和個(gè)稅代之是明智之舉
SFI：應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)數(shù)字化挑戰(zhàn)的國(guó)際稅收規(guī)則將如何演進(jìn)？
Gary：公司稅最主要的“賣點(diǎn)”在于很多人并不知道稅負(fù)最終落在了誰(shuí)身上：是公司的股東、員工，還是消費(fèi)者？只要公眾認(rèn)為最終承擔(dān)稅負(fù)的只有股東，就會(huì)有人支持征收公司稅，尤其是進(jìn)步主義者。但事實(shí)上，在所有主要的稅種中，公司稅對(duì)經(jīng)濟(jì)的扭曲是最嚴(yán)重的，而且會(huì)遏制創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)征收企業(yè)稅只會(huì)加劇經(jīng)濟(jì)扭曲、進(jìn)一步損害經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
明智的國(guó)家會(huì)主要依賴兩種稅收：一是增值稅，如果實(shí)行單一稅率的增值稅幾乎不會(huì)產(chǎn)生任何經(jīng)濟(jì)扭曲；二是個(gè)人所得稅和房產(chǎn)稅，這有利于降低收入不平等，且能在基本不扭曲經(jīng)濟(jì)的前提下創(chuàng)造大量的稅收收入。
Kyle：現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)暴露了企業(yè)所得稅制度的一些主要缺陷。傳統(tǒng)上，企業(yè)稅的征稅基礎(chǔ)是“來源地”，即按照生產(chǎn)活動(dòng)所在地征收企業(yè)稅。比如，一個(gè)公司的某個(gè)工廠創(chuàng)造的收入要在工廠所在地納稅。很多情況下，明確生產(chǎn)地是很簡(jiǎn)單的事。
但是，當(dāng)一家公司生產(chǎn)某種商品的流程非常復(fù)雜、跨多個(gè)地區(qū)，且不僅涉及工廠、還涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)等無(wú)形資產(chǎn)時(shí)，明確“來源地”就要復(fù)雜得多了。例如，一部電影的拍攝可能跨越了全球多個(gè)地區(qū)，演員在英國(guó)搭景地和非洲實(shí)地拍攝鏡頭，特效制作在新加坡、倫敦或者溫哥華完成，制片方和知識(shí)產(chǎn)權(quán)可能屬于美國(guó)。
在目前的稅收體系下，這部電影產(chǎn)生的相關(guān)利潤(rùn)要在不同的國(guó)家、地區(qū)進(jìn)行報(bào)稅和申請(qǐng)稅收減免，這樣，企業(yè)就有動(dòng)機(jī)在高稅收的國(guó)家高報(bào)費(fèi)用、在低稅收的國(guó)家高報(bào)收入。為了防止這一現(xiàn)象，各國(guó)需對(duì)跨境交易實(shí)施嚴(yán)格的轉(zhuǎn)移定價(jià)監(jiān)管，但知識(shí)產(chǎn)權(quán)本身就很難定價(jià)，這會(huì)加大監(jiān)管的難度。
鑒于按照“來源地”征稅的體系對(duì)利潤(rùn)分配帶來的諸多挑戰(zhàn)，立法者或許可以考慮按照“目的地”征稅，即根據(jù)商品的消費(fèi)地區(qū)、而不是生產(chǎn)地區(qū)征收企業(yè)所得稅。還是電影的例子，在“目的地”征稅體系下，不會(huì)再要求計(jì)算電影制作在不同國(guó)家、地區(qū)產(chǎn)生的成本和收入，而會(huì)直接在電影最終上映的地區(qū)征稅，這會(huì)降低企業(yè)稅制的復(fù)雜程度。
但采用這種方法也會(huì)帶來挑戰(zhàn)。按照消費(fèi)地區(qū)征稅能充盈部分國(guó)家的稅收收入，但也有一些國(guó)家的收入則會(huì)因此降低，受益的主要是美國(guó)這類消費(fèi)市場(chǎng)較大的進(jìn)口大國(guó)，而國(guó)內(nèi)市場(chǎng)較小的出口國(guó)的財(cái)政則會(huì)蒙受損失。此外，確定數(shù)字服務(wù)消費(fèi)者所在地區(qū)也會(huì)是個(gè)挑戰(zhàn)。
長(zhǎng)期來看，企業(yè)所得稅這個(gè)稅種甚至都可能慢慢被淘汰。未來，各國(guó)可能會(huì)直接通過個(gè)人所得稅對(duì)企業(yè)股東征稅，或者通過增值稅對(duì)國(guó)內(nèi)消費(fèi)者征稅。
上海新金融研究院（SFI）編輯部與美國(guó)彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所（PIIE）非常駐高級(jí)研究員Gary Hufbauer、美國(guó)企業(yè)研究所（AEI）常駐研究員Kyle Pomerleau進(jìn)行深入訪談，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。
